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1982年4月26日，第五届全国人大常委会第二十三次会议通过了《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》。

……宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。对此，胡乔木曾指出：对于自由和民主，如果不作出正确的解释、宣传的话，那确实就要离开社会主义，离开马克思主义。

这体现了宪法中民主的基本样态和目标价值取向。全方位的人民参与，保障人民全方位的民主权利。在宪法中明确人大与其他国家机关之间的关系，侧重体现民主集中制中的集中。全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践程序。宪法修改草案公布以后，掀起了全民讨论宪法草案的热潮。

各领域综合的权利保障，为全过程人民民主的有序推进奠定了重要基础。特别是将党的十二大提出的高度文明、高度民主的社会主义国家写进宪法序言，把它作为国家发展目标。在审批阶段，党政联合发文应提交专门的法制机构进行事前审核，通过民主集体讨论与相应的会议审议批准。

于是，在党内法规体系中，就形成了以党章为最高位阶，以中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规为先后顺位的等级秩序。政治和行政的性质和职责各不相同，二者分别代表政权和治权，政治机构行使国家执政权，行政机关行使国家行政权。于是，在党政联合发文有效规制党内事务和党外事务的过程中，通过党内监督和党外监督的有机结合，实现党政联合发文的规范化发展。但是各个备案审查系统之间的标准如何分配，则是实现党政联合发文法治化的关键所在。

根据《备案审查规定》等的规定，党政联合发文备案审查的政治性标准可从四个方面展开。我国的备案审查制度由国家层面的备案审查制度与政党层面的备案审查制度共同构成，前者旨在监督法律法规等规范性文件是否与上位法相抵触的问题，后者旨在监督党内法规文件是否与上位党内法规制度相一致的问题，两套备案审查制度并存于党政联合制发的党内法规范监督体系中。

首先，党的领导是政治保障。在备案审查方式方面，根据备案审查启动的程序和条件差异，可以分为依职权审查与依申请审查。我们党作为马克思主义政党，有着鲜明的政治理想和政治立场，其中最根本的一条就是坚持中国共产党领导和中国特色社会主义制度。由于党政联合发文融合了党的机构与行政机关、党的意志与行政执行、党内规范与法律规范等内容，体现了党政联合发文的多元属性，导致法治化监督难题。

在理论逻辑上，政治与行政遵循职能分工负责的运行机制与监督原理。（二）双轨统合的运行程序：党的领导与人大主导的协调机制 为了减少党政联合发文不同备案审查系统之间的矛盾与分歧，需在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制，实现多重备案审查标准之间的衔接联动。（二）理论逻辑：政治与行政分工负责的监督原理 党政合署是顺应国家治理现代化的组织法应对方式，促进党的机构与政府部门合并管理，能够有效发挥政治机构与行政机关的职能作用，合力提升执政党的执政能力和政府的行政能力。超越权限是指规范性文件制定机关超出自身职权的界限范围，对法律未授权的事项作出规定。

政党法规与国家法律遵循合理分工的规范性原理，在事务范围上，党规调整党务，国法调整国务。而且全国人大及其常委会作为代表人民行使权力的最高权力机关，具有监督宪法和法律实施的最高权威。

党的全国代表大会是党的最高领导机关，其通过的党章具有最高效力，是党的根本大法。党的十八大以来，在全面推进依法治国的同时，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强党纪党规建设，坚持加强制度治党和依规治党，统筹推进依法治国与依规治党。

首先是来自党内系统的监督，党组织的行为要遵守党务行为规则，党组织制定的文件要符合党内法规和规范性文件的要求。其中，党政联合制发的规范性文件与上位法律规范的规定直接抵触的情形较好判断。国家行为可以分为国家意志表达与国家意志执行，其中，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。在党的集中统一领导下，坚持全国一盘棋，保证政令统一，是我党的制度优势。在联席会议的公共协商平台中，要吸收多元审查主体、文件制定单位与相关公众参与到沟通协调程序中来，促进政治性审查与法律性审查之间的双轨统合程序落地。政治规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，需长期坚持并自觉遵守。

具体而言，党政联合发文备案审查的政治标准包括宏观层面的政治性标准与微观层面的合规性标准。党政联合发文是实现党领导国家政权和党政双轨权力整合的制度形态，需符合党规与国法双重标准。

如果在党政关系的问题上，不注意组织结构和组织管理中的结构分化、功能专门化原则，就会使党陷入具体事务之中，无法集中精力研究党自身的问题，导致党难管党、政难管政的后果。政党是政治组织的表现形态，依靠党内法规制度进行党内组织建设与管党治党。

双轨制：党政联合发文的备案审查标准体系 党政联合发文是整合政党权力与政府权力的制度载体，该制度在制定主体、规范依据与文件属性等方面都存在双重性。根据《立法法》第96条与《监督法》第30条的规定，规范性文件的合法性审查标准包括超越权限、下位法违反上位法、违背法定程序等方面的具体要求。

党组织之间的领导关系是党内法规制度的主要效力考量因素，亦即党内法规制度的效力层级是以制定主体的级别高低为准。双重监督：党政联合发文的备案审查逻辑 为了维护党的领导权威与加强对行政权力的监督，无论党政联合发文属于党内法规还是其他规范性文件，都应当纳入备案审查的监督范围，落实有件必备与有备必审的法治精神。这种观点表面上认为混合性党规是党内法规而非国家法律，但本质上就是承认党政联合发文的双重属性，即由党内法规范性文件属性与国家法律规范性文件属性组成的混合性法规范。基于党政联合发文的双重属性，以及政治与行政分工负责的监督原理，在法治轨道上推动党政联合发文的备案审查制度建设，需遵循党规系统与法律系统的双重监督逻辑。

但是该联合发文用于指导政府行政部门开展城中村拆迁安置工作，影响到拆迁户的基本权利和义务。随着党和国家机构的融合转型，党政联合发文已成为党政合署的常态化治理模式和重要制度载体，在推动国家治理现代化进程、推进党和国家机构职能协同高效运行中发挥着党政联合治理的良好功效。

单一属性说认为党政联合发文属于党内法规的调整范围，在形式上是以党的名义发布，在实质上主要是规范党的领导与执政行为。党政联合发文具有双重属性，在权力性质、治理功能、调整范围与规范属性等方面均体现了党政双方的意志。

在微观层面，党政联合发文备案审查的合规性标准主要是为了解决党政联合制发的规范性文件与党内法规体系的协调统一问题，完善党的自我革命制度规范体系。党政联合制发的规范性文件是党内法规制度体系和国家法律规范体系的重要组成部分，加强对党政联合发文的备案审查，建立党政联合发文的政治监督与法律监督之间的协调联动机制，有助于提升党政联合治理能力和治理水平，实现依规治党与依法治国有机统一。

相抵触标准更多地表现为下位法的规定不符合上位法的立法目的，主要是审查党政联合发文的立法目的是授益性立法还是侵益性立法：若是前者，则可在更宽泛的范围内授予公民权利或者减轻义务。具体而言，在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制，必须以党的领导为政治保障，以人大主导为合法性基础，以多元备审主体之间的沟通协商机制为具体的操作程序。另外，各级党组织参与的联合发文不得制定属于上级党组织权限范围的事项。党政联合发文必须同党的理论、路线、方针保持一致，坚决拥护两个确立，切实增强四个意识，坚定四个自信，做到两个维护，确保党中央的理论路线方针在党政联合制发的规范性文件中得到不折不扣的落实。

二是审查主体与文件制定单位的沟通协商机制，促进监督主体与监督对象之间的沟通合作，有利于全面了解党政联合发文存在的问题与原因，实现有效整改党政联合制发的规范性文件的目的。从治理功能上看，党政联合发文旨在将党政合意通过规范形式贯彻到国家治理体系中。

对此，《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第14条规定，对规范性文件进行审查研究，发现违反法律、法规规定，有下列情形之一的，应当提出意见：（一）与法律法规规定明显不一致，或者与法律法规的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避法律法规规定。尽管党政融合组织结构可以发挥超越单一党组织或行政机关简单叠加的外部治理功效，但是在党政融合组织的内部治理上依然要回归到职能分工逻辑。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅2012年联合制定的《党政机关公文处理工作条例》第17条第1款的规定：同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。其中，习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南，对于完善中国特色社会主义法治体系具有重要指引作用。